Проблемы стратегического планирования на примере транспортных стратегий
10 октября Министерство транспорта РФ опубликовало проект «Стратегии развития автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта РФ на период до 2030 г.» (далее – Стратегия). Однако данная Стратегия не предполагает существенных улучшений в соответствующих сферах транспорта в средне- и долгосрочной перспективе. Более того, содержание данного документа явно свидетельствует о формальном подходе к стратегическому планированию в стране.
В Стратегии фактически изначально закладывается вариант бездействия и сохранения текущих проблем
Новая Стратегия Минтранса предполагает два сценария: базовый и оптимистичный. В качестве целевого сценария в Стратегии берется оптимистичный вариант. Однако условием реализации данного сценария указывается «выход российской экономики на траекторию устойчивого роста темпами не ниже среднемировых». Предполагается, что темпы роста ВВП страны увеличатся до 3,1% в 2020 г. и до 4,5-5,5% в год в 2020-2030 г.
Проблема заключается в том, что в перспективе после 2020 г. МЭР не ожидает темпов роста экономики выше 3,3%. Таким образом, при реализации прогноза МЭР Стратегия будет реализована в лучшем случае в ее базовом (самом пессимистичном) сценарии. А в нем прямо заявлено, что в случае его реализации сохранятся проблемы на рынке перевозок грузов, в сфере пассажирского транспорта общего пользования и его финансирования, в сфере развития дорожной и улично-дорожной инфраструктуры. Более того, в базовом сценарии предполагается «обострение транспортных проблем во всех крупных городах» и сохранение недостаточного уровня безопасности дорожного движения и экологической безопасности.
Таким образом, по сути Стратегия заранее не предполагает решения сложившихся проблем. И нереализация оптимистичного (да и базового) сценария всегда может быть «удобно» объяснена невысокими темпами роста российской экономики.
Более того, базовый сценарий предполагает сохранение и таких проблем, которые с ростом ВВП связаны не в полной мере. Например, почему более низкие темпы роста экономики предполагают сохранение «отсутствия координации транспортной и градостроительной политик», остается непонятным.
Таблица 1. Темпы роста ВВП, заложенные в «Стратегию развития автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта РФ на период до 2030 г.» Минтранса, а также в «Прогноз социально-экономического развития РФ на период до 2024 г.» МЭР, %
Ряд значений целевых показателей Стратегии снижен по сравнению с предыдущими планами Минтранса
Снижению подверглись целевые значения ключевых показателей по транспортной мобильности (подвижности) населения. Так, значение показателя мобильности населения на автомобильном транспорте общего пользования в 2030 г. было снижено на 21% по сравнению с консервативным сценарием, и на 35% – по сравнению с инновационным сценарием «Транспортной стратегии РФ на период до 2030 г.». Для показателя мобильности населения на городском наземном электрическом транспорте целевые значения были снижены на 55% и 57% соответственно.
Таблица 2. Изменение значений целевых показателей оптимистичного сценария «Стратегии развития автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта РФ на период до 2030 г.» (Стратегия) по сравнению с «Транспортной стратегией РФ на период до 2030 г.» (Транспортная стратегия)
Стратегия составлена с большим количеством неточностей, что вызывает сомнения в степени ее проработки
В частности, в тексте Стратегии указано, что она «базируется на уточненном прогнозе социально-экономического развития транспортного комплекса на 2018 г. и на плановый период 2019-2020 гг.» МЭР. Однако в списке использованных при разработке Стратегии документов указан устаревший прогноз на 2016 г. и на плановый период 2027-2019 гг. При этом существует уже и прогноз МЭР до 2024 г., который в Стратегии не упоминается.
Целевые показатели сведены в единую таблицу лишь по одному – оптимистичному – сценарию. При этом по базовому сценарию значения целевых показателей представлены в тексте, однако в единую таблицу не сведены. Более того, ряд целевых показателей непонятен и неточно сформулирован, например «доля протяженности участков магистральных улиц и городских автомобильных дорог, в утренний пиковый период работающих в режиме перегруженности (уровни обслуживания E-F согласно ОДМ 218.2.020-2012) в общей протяженности магистральных улиц и городских автомобильных дорог не превышает 5%».
В целом, Стратегия еще раз подчеркивает необходимость изменения подхода к стратегическому планированию в стране в целом
Новый проект Стратегии Минтранса наглядно показывает накопившиеся проблемы стратегического планирования в стране, в частности, проблемы несогласованности стратегических документов между собой и с имеющимися прогнозами. Длительные сроки утверждения стратегий приводят к тому, что к моменту их принятия использованные прогнозы и экономические показатели уже устарели и становятся обоснованием для невыполнения стратегий. При этом более новые проекты и разрабатываемые стратегии в них тоже не вносятся и не учитываются. Так, в данной Стратегии Минтранса никак не упоминаются и не учитываются нацпроекты в области развития транспортной инфраструктуры, принятые в соответствии с майскими указами.
Большое число неточностей и использование устаревших прогнозов вызывает вопросы к обоснованности установленных значений целевых показателей. А производящееся регулярно снижение значений целевых показателей не является проблемой для органов власти и не влечет за собой никакой ответственности для лиц, принимающих решения. В результате, большое количество принимаемых в стране стратегий все больше носит лишь формальный характер и не ориентировано на реальное развитие российской экономики.
Изменение же подхода к стратегическому планированию требует сокращения числа стратегических документов, приведения их к единообразию, прежде всего в части мер и целевых показателей, а также ускорения процесса принятия таких документов. Вероятно, необходима также «цифровизация» современных стратегий, когда документы представляют собой интерактивный онлайн-формат со свободным и удобным доступом к мерам и целевым показателям Стратегий, с возможностями мониторинга достижения установленных целевых показателей и реализованных мер в онлайн-режиме.
