"О стратегических документах в области энергетики"

В первой половине июня были утверждены документы, которые должны определять развитие российской энергетики в долгосрочной перспективе: 9 июня Правительством была утверждена «Энергетическая стратегия РФ до 2035 г.» (далее – энергетическая стратегия), а 13 июня была утверждена «Программа развития угольной промышленности России на период до 2035 г.» (далее – угольная программа). 17 июня был также опубликован статистический обзор состояния мировой энергетики, который дает представления о складывающихся в настоящее время тенденциях. Однако анализ стратегических и программных документов в сопоставлении с наблюдающимися мировыми тенденциями позволяет заключить, что внутренняя политика России по развитию топливно-энергетического комплекса является крайне консервативной и большей частью остается в русле развития отрасли в прошлых десятилетиях.
Так, в тексте энергетической стратегии отмечается, что сейчас топливно-энергетическая отрасль претерпевает значительные изменения во всем мире. В частности, в стратегии говорится, что «в настоящее время в мировой энергетике происходят процессы, которые с большой долей вероятности на рубеже 30-40-х гг. XXI века приведут к смене уклада». Однако складывается впечатление, что одновременно в стратегию, по сути, закладывается инерционный сценарий развития российской энергетики. Фактически, предполагается по максимуму воспользоваться последними возможностями эксплуатации российских ресурсов горючего топлива, не делая попыток проведения кардинальных изменений в ключе происходящих глобальных сдвигов. Декларируемые в стратегии приоритеты, такие как переход к «экологически чистой энергетике» или «энергетической эффективности», также не подтверждаются реальными планами действий.
Ключевая ставка в развитии ТЭК России по-прежнему делается на горючие углеродные полезные ископаемые, в то время как в мире наиболее высокими темпами растет потребление возобновляемой энергии
В энергетической стратегии РФ упоминается необходимость совершить «модернизационный рывок», который предполагает прежде всего «структурную диверсификацию, в рамках которой углеродная энергетика дополнится неуглеродной». Однако по факту никаких изменений в данном направлении в российской энергетике не предполагается.
Судя по поставленным в энергетической стратегии целям, в течение следующих 15 лет российское правительство планирует лишь:
 удержать объемы добычи нефти в долгосрочной перспективе на текущих уровнях (при этом снижение объемов добычи может достигать 12% к 2035 г.);
 нарастить экспорт газа за счет имеющихся обширных ресурсов и роста производства сжиженного газа в 2,4-3,4 раза;
 использовать потенциал сохраняющегося спроса на уголь в крупных развивающихся странах (Китае, Индии, Южной и Юго-Восточной Азии, странах Ближнего Востока и Африки). Предполагается, что Россия станет основным поставщиком угля на мировой рынок, увеличив свою долю с 14% в 2018 г. до 18-20% в 2024 г. и 23-25% в 2035 г.
При этом конкретных задач по развитию гидроэнергетики и прочей возобновляемой энергетики в энергостратегии не ставится. А мировые тенденции показывают, что использование именно возобновляемых источников энергии в последние годы растет наиболее высокими темпами. Так, потребление солнечной энергии в мире выросло на 23,8% в 2019 г., а ветряной – на 12,1%, в то время как потребление нефти выросло на 0,8%, а угля – и вовсе упало на 0,6% (см. рис. 1).
В энергетической стратегии отмечается, что сегодня «топливно-энергетический баланс РФ является одним из самых экологически чистых (низкоуглеродных)». И если смотреть на долю угольной генерации в общем объеме произведенной электроэнергии, то это действительно так и есть. Согласно данным ВР, доля угля в объеме произведенной электроэнергии в России ниже, чем в среднем в мире – 16,3% против 36,4% соответственно.
Однако если оценивать чистоту энергобаланса по доле возобновляемой энергетики, то Россия значительно уступает зарубежным странам. Доля гидроэнергетики в объеме произведенной энергии в России в 2019 г. составляла 17,4%, а прочих возобновляемых ресурсов – лишь 0,2%. При этом доля гидроэнергетики в Бразилии составляет 63,8%, а прочей возобновляемой энергетики – 18,8%. В Канаде на гидроресурсы приходится 57,8% вырабатываемой энергии, а на прочие возобновляемые ресурсы – 7,5%. В ЕС доля гидроэнергетики лишь 10,2%, однако доля прочей возобновляемой энергетики – 23,9%. Несмотря на очень высокую долю угля в структуре энергобаланса, у крупнейших развивающихся стран доля возобновляемой энергетики (без гидроэнергетики) уже также является значительной: 9,8% в Китае, 8,7% в Индии или 6,1% в Индонезии (см. рис. 2).

При этом в энергостратегии России отмечается, что «гидроэнергетический потенциал РФ составляет около 9% мирового потенциала и обеспечивает масштабные возможности развития гидроэнергетики». Однако каких-либо мер по использованию данных «масштабных возможностей» не предусматривается.
Развитие еще одного неуглеродного и климатически безопасного источника энергии – атомной энергетики – предполагается в основном в направлении модернизации АЭС в России и экспорта услуг по строительству атомных станций за рубеж: в Китай, Финляндию, Турцию, Индии, Республику Беларусь, Бангладеш и др. Упоминается также необходимость строительства атомных электростанций малой мощности для энергоснабжения удаленных и изолированных территорий. Однако роль атомной энергетики в средне- и долгосрочной перспективе в энергостратегии четко не определена.
Внутри страны предполагается дальнейшее использование угля в качестве значимого источника энергии, несмотря на сохраняющийся высокий экологический ущерб от работы отрасли и ее низкую экономическую эффективность
Несмотря на регулярно заявляемые планы по модернизации угольной промышленности и переход на «чистые» стандарты, в реальности уровень загрязнения в отрасли остается высоким. Так, в энергетической стратегии РФ говорится, что «в рамках комплекса мероприятий по реструктуризации угольной промышленности проведены работы по рекультивации земель и улучшению экологической ситуации». Однако согласно данным угольной программы России, в 2012-2018 гг. вредные выбросы отрасли в атмосферу выросли на 12,5%, количество уловленных и обезвреженных вредных веществ сократилось на 55,4%, площадь нарушаемых в год земель выросла в 2,5 раза, а площадь рекультивированных за год земель сократилась в 1,7 раза и составила лишь 5,5% от годового нарушения в 2018 г.
При этом принципиального улучшения экологического воздействия отрасли в средне- и даже долгосрочной перспективе не предвидится. В соответствии с угольной программой, удельные выбросы загрязняющих веществ в атмосферу (на тонну добычи угля) сократятся на 8-12% к 2025 г. и на 20-24% к 2035 г. Согласно энергостратегии, доля обезвреженных и утилизированных продуктов сжигания твердого топлива (золошлаков), которая в 2018 г. составляла 8,4%, увеличится лишь до 15% к 2024 г. и до 50% – к 2035 г.
Вызывает сомнения и заявленный в угольной программе тезис о том, что «отрасль одна из первых в топливно-энергетическом комплексе России после проведенных структурных преобразований полностью адаптирована к рынку». Известно, что важным условием для жизнеспособности отрасли сегодня является сохранение перекрестного субсидирования в системе тарифов железнодорожных перевозок, когда заниженные тарифы на транспортировку угля фактически поддерживаются за счет более высоких тарифов для других отраслей экономики, в том числе с более высокой добавленной стоимостью.
В самой угольной программе также отмечается, что «сохраняется зависимость экспорта угля от нестабильности конъюнктуры угольных рынков». Более того, финансовые показатели работы отрасли в последние годы ухудшились: доля убыточных предприятий в общем объеме добычи угля за 2011-2018 гг. увеличилась с 3,5% до 8,2%.
Стратегия развития отрасли не ориентирована на использование возможностей климатически безопасной энергетики
Энергетическая стратегия провозглашает, что еще одним аспектом «модернизационного рывка» будет «уменьшение негативного воздействия отраслей топливно-энергетического комплекса на окружающую среду и адаптацию их к изменениям климата, в результате чего РФ внесет существенный вклад в переход к низкоуглеродному развитию мировой экономики». Однако судя по целевым показателям энергостратегии, в реальности Россия планирует лишь наращивать выбросы парниковых газов.
Энергостратегия предполагает, что уровень выбросов парниковых газов уже к 2024 г. вырастет до 70-75% от уровня 1990 г. против 50,7% в 2017 г. При этом в целом в мире рост выбросов парниковых газов существенно замедляется. По данным ВР, в 2019 г. рост выбросов СО2 в мире замедлился до 0,5%, тогда как в 2008-2018 гг. он составлял в среднем 1,1% в год. И несмотря на сложность межстрановых переговоров в рамках Парижского соглашения, сокращение выбросов парниковых газов остается приоритетом для большинства развитых и многих развивающихся стран. В прошлом году страны ЕС сократили выбросы СО2 в энергетике на 3,9%, США – на 3,0%, а Мексика, относящаяся к развивающимся странам – на 2,5%. Примечательно, что в 2019 г. и Россия сократила выбросы от сжигания топлива в энергетике на 1,0% (см. рис. 3), и остается неясным, за счет чего предполагается рост выбросов парниковых газов в 1,4-1,5 раз уже в перспективе 4-5 лет.
Таким образом, вместо того, чтобы использовать имеющееся значительное преимущество страны по уровню сокращения выбросов парниковых газов и стать лидером в международных климатических переговорах, Россия выбирает сегодня крайне пассивный подход, оставляя себе резерв для значительного роста выбросов.
Принятые стратегические документы ставят под вопрос решение проблем, связанных с низкой энергоэффективностью, недостаточной газификацией регионов, перекрестным субсидированием и критически высокой зависимостью от импортного оборудования и технологий
Согласно энергостратегии, за 2008-2018 гг. энергоемкость российской экономики снизилась лишь на 9,3%, и при этом потенциал энергосбережения достигает 1/3 текущего объема потребления. Разумеется, рост энергоэффективности в экономике зависит больше от ситуации в отраслях-потребителях. Однако и цели по повышению энергоэффективности в самой энергетике не являются достаточно амбициозными. В частности, энергостратегией предполагается снижение уровня потерь электроэнергии в электрических сетях с 10,6% в 2018 г. до 9,8% в 2024 г. и 7,3% в 2035 г. Однако во многих развитых и даже развивающихся странах уровень потерь электроэнергии в сетях уже сейчас ниже, чем плановые показатели по России (см. рис. 4).

Задачи газификации российских регионов также предполагается решать крайне медленными темпами. Согласно энергетической стратегии, текущий уровень газификации субъектов РФ (68,6% в 2018 г.) планируется увеличить лишь до 74,7% в 2024 г. и до 82,9% к 2035 г. При этом стратегия не учитывает экологической нагрузки на регионы с низким уровнем газификации: планируется проводить «социально и экономически целесообразное» повышение уровня газификации субъектов РФ, но про экологическую целесообразность слов в документе нет.
В энергетической стратегии отмечаются также проблемы сохранения перекрестного субсидирования, снижающего «эффективность централизованной системы энергоснабжения», и проблемы критической зависимости ТЭК России от импорта технологий, оборудования, программного обеспечения. Однако конкретных мер или хотя бы направлений действий по решению данных проблем не предполагается.

В целом, в энергостратегии России справедливо отмечается, что отрасль имеет «значительную инерционность», а инвестпроекты характеризуются «высокой капитало- и ресурсоемкостью» и «долговременным характером». А это значит, что ключевые направления развития отрасли в соответствии с мировыми тенденциями – такого развития, которое позволило бы России сохранить свое лидерство – должны определяться уже сегодня. Следовательно, и подход к планированию энергобаланса, снижению выбросов парниковых газов, а также решению проблем энергоэффективности, газификации, развития собственных технологий и импортозамещения должен кардинально измениться с инерционного на проактивный:
 Энергобаланс страны должен быть пересмотрен в сторону развития низкоулеродных источников энергии с преимущественным использованием богатого гидропотенциала страны и технологических возможностей атомной энергетики. При этом технологии прочих возобновляемых ресурсов также должны получить господдержку для развития в отдельных субъектах РФ, чтобы гарантировать обеспеченность страны такими технологиями в будущем. В частности, необходимы разработка и принятие механизма возврата инвестиций в строительство экологически чистых электростанций.
 Необходимо поставить более амбициозные цели по повышению энергоэффективности, в том числе в сфере самой электроэнергетики – за счет модернизации электросетевого хозяйства и внедрения интеллектуальных систем управления. Финансирование данных мероприятий должно происходить за счет средств от экономии операционных затрат и снижения технологических потерь без увеличения нагрузки на промышленных потребителей. Требуется расширение числа мер поддержки программ повышения энергоэффективности и в промышленности. При этом нужна также оптимизация объема энергомощностей с учетом того, что объем установленной мощности в нашей стране в 1,5-1,6 раз выше максимального уровня потребления.
 Требуется ускорение процесса газификации регионов и ужесточение экологических требований к угольной энергетике для того, чтобы обеспечить экологическую безопасность на всей территории страны.
 Важно ускорить устранение перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе, в том числе за счет введения дифференциации тарифов для населения в зависимости от объемов потребления, выравнивания тарифов для населения до среднероссийского уровня в отдельных регионах, сокращения числа регионов с межтерриториальным субсидированием тарифов на электроэнергию и введения законодательной «квоты» на максимальную долю нерыночных механизмов в конечной цене электрической энергии и мощности.
 Необходимо решение прочих проблем, которые сейчас существуют в отрасли – в частности нужна поддержка импортозамещения оборудования, программного обеспечения и технологий. Необходима оценка перспектив электротранспорта и поддержка его развития (финансовая и регуляторная), включая расширение зарядной инфраструктуры.
 Россия имеет все возможности, чтобы занять активную лидерскую позицию в международных климатических переговорах – но для этого необходимо снизить целевые показатели по выбросам парниковых газов, а также активно развивать пилотные проекты по созданию особых низкоуглеродных зон, прежде всего, в отдельных регионах Сибири.
С учетом важности отрасли для российской экономики, стратегии ее развития должны учитывать существующие тенденции и имеющиеся возможности для достижения лидерских позиций в мире. Важно использовать потенциал отрасли для решения широкого круга задач, связанных как с экономикой, так и с повышением уровня жизни населения.