Об Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2019 год и период 2020 и 2021 годов
Банк России уже традиционно путает цели и инструменты своей политики
В федеральном законе №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» указано, что «целью денежно-кредитной политики является защита и обеспечение устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста». В первой же строке Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2020 г. и период 2021 и 2022 годов (далее – документ) заявлено, что «денежно-кредитная политика Банка России нацелена на поддержание ценовой стабильности в российской экономики».
Различия здесь более существенные, чем может показаться на первый взгляд. Фактически, в рамках программного документа на следующий год Банк России формулирует цель таким образом, что зафиксированный законодательно инструмент, посредством которого реализуется денежнокредитная политика, становится ее самостоятельной и единственной целью. Про сбалансированный и устойчивый экономический рост при этом забывается совсем.
Из текста документа никак не следует, что денежно-кредитная политика действительно является «единой государственной»
Денежно-кредитная политика в тексте документа регулярно называется «денежно-кредитной политикой Банка России», что вызывает вопросы о том, насколько соотносятся понятия «единая государственная» политика и «политика Банка России».
Так, в упомянутом выше федеральном законе определено, что Банк России разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику во взаимодействии с Правительством РФ (статья 4), и что проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики разрабатывается Советом директоров Банка России также во взаимодействии с Правительством РФ (статья 18). Однако в тексте документа нет никаких указаний на то, что он был разработан во взаимодействии с Правительством.
Несмотря на то, что в тексте документа есть упоминание о постоянном взаимодействии Банка России с Минфином и Минэкономразвития, цели этого взаимодействия определяются как «взаимный учет мер денежно-кредитной и бюджетной политики». В целом, это соответствует определенному противопоставлению политики Банка России другим направлениям внутренней экономической политики, прежде всего бюджетной, которое прослеживается по всему документу. Типичная риторика Банка России концентрируется на том, каким будет инфляционный эффект тех или иных мер, прежде всего бюджетной политики, и отмечается, что ЦБ будет это учитывать при принятии решений.
В каком-то смысле дихотомия денежно-кредитной политики заложена в самом федеральном законе, где она называется либо «единой государственной» (без упоминания какого-либо субъекта ее проведения), либо «денежно-кредитной политикой Банка России». При этом цель «денежно-кредитной политики Банка России» в законе формулируется, а цель «единой государственной денежно-кредитной политики» – нет. Поэтому неудивительно, что в последние годы критику или несогласие с решениями ЦБ высказывали сразу несколько министров – и экономического развития, и финансов, и промышленности и торговли.
Банк России излишне консервативно подходит к определению параметров своей политики
Например, оценивая уровень реальной нейтральной ставки для России, Банк России указывает, что «имеющиеся количественные оценки уровня долгосрочной реальной нейтральной ставки для России в опубликованных исследованиях тяготеют к интервалу от 1% до 3%». При этом в соответствии с теми исследованиями, на которые ссылается документ, для России диапазон данной ставки начинается от 1,0-1,5%. Однако далее Банк России заявляет, что исходит из диапазона ставки в 2-3%. Почему нижняя граница диапазона составляет не 1% или 1,5%, а 2%, остается неясным – хотя в мире, где изменения ставки даже на 0,25 п.п. являются предметом многомесячных дискуссий, это по меньшей мере странно не указать.
Различия в сценариях макроэкономического развития традиционно определяются исходя из внешних факторов, а не внутренних
Различия между базовым сценарием, сценарием высоких цен на нефть и рисковым сценарием заключаются исключительно в ценах на нефть. Политики Правительства РФ и Банка России упоминаются только после таких факторов как рост мировой экономики, инфляция за рубежом, денежно-кредитная политика зарубежных центральных банков, мировые финансовые рынки и геополитические факторы. При этом политика как Правительства, так и самого Банка России рассматриваются как данность, без рассмотрения возможных вариантов действий, например по стимулированию российской экономики (рассматривается только влияние бюджетных расходов и инвестирования средств ФНБ на инфляцию). Банк России регулярно пугает рисками принятия стимулирующих мер, однако сценариев развития ситуации в случае их принятия не представляет.
Банк России не рассматривает возможность своей активной роли в достижении высоких темпов экономического роста
В частности, в документе не представлено подхода, отталкивающегося от целевых показателей экономического развития. Согласно текущим сценариям, даже в лучшем случае (при самых высоких ценах на нефть), темпы роста российской экономики в 2021-2022 гг. будут оставаться в диапазоне 2,0-3,0%. Вместе с тем, Банк России в принципе избегает обсуждения мер, которые требуются с его стороны для того, чтобы темпы роста российской экономики превысили среднемировые.
Банк России в принципе не видит условий, при которых он мог бы проводить мягкую денежнокредитную политику, стимулируя экономическое развитие. Максимум, который ЦБ готов предложить – это «оценивать целесообразность дальнейшего снижения ключевой ставки», если ситуация будет развиваться в соответствии с базовым сценарием. Однако интересно, что во всех остальных сценариях – как в случае роста цен на нефть, так и в случае их падения – следует ожидать, что «траектория ключевой ставки сложится несколько выше, чем в базовом сценарии». Таким образом, с позиции ЦБ для России плохо и когда цены на нефть выше 50-55 долл. за баррель (базовый сценарий), и когда они ниже этого уровня. Вариантов, что траектория ключевой ставки будет ниже, чем в базовом сценарии, не предусмотрено.
Банк России не дает оценки вклада немонетарных факторов инфляции в ее общий показатель, затрудняя оценку адекватности своих действий по достижению целей по инфляции
В тексте «Основных направлений…» уделяется существенное внимание описанию немонетарных факторов инфляции – факторов, влияние которых не может быть ограничено мерами денежнокредитной политики (ранее ЦБ определял эти факторы чуть более ясно: «факторы, которые являются в пределах среднесрочного горизонта автономными от денежно-кредитной политики»). В документе также указывается, что в последние два года наиболее заметное влияние на инфляцию оказывали такие немонетарные факторы, как предложение аграрной продукции и продовольствия, внешние шоки, определявшие динамику цен экспорта, а также внутренние институциональные факторы.
С учетом того, что Банк России при проведении денежно-кредитной политики может повлиять в основном лишь на монетарные факторы, понимание их реального вклада в инфляцию имеет критически важное значение при формировании и оценке денежно-кредитной политики. Однако никаких количественных оценок вклада немонетарных факторов в инфляцию ЦБ не приводит. Это во многом противоречит им же провозглашенной политике информационной открытости, так как затрудняет понимание обоснованности тех или иных действий по достижению целей по инфляции.
