"Дилемма структурных реформ"

Слова о необходимости проведения структурных реформ в России звучат от официальных лиц регулярно и уже не одно десятилетие. Особенно заметны такие высказывания со стороны представителей Банка России и Министерства финансов РФ, поскольку проведение структурных реформ преподносится ими как непременное условие для смягчения монетарной или фискальной политики.
Можно вспомнить, например, дискуссии в рамках сессии «Российская экономика в поисках стимулов роста» на Петербургском международном экономическом форуме (ПМЭФ) в 2019 г. «Нам постоянно говорят — давайте поддержим экономический рост за счет более быстрого смягчения кредитной политики… а нужно заниматься структурными изменениями», – заявляла глава ЦБ Э. Набиуллина. Ее поддерживал и министр финансов РФ А. Силуанов, говоря, что «если уж и применять какие-то меры к стимулированию, то нужно под эти меры готовить структурные изменения» .
Однако такая позиция монетарных и фискальных властей вызывает два важнейших вопроса. Во-первых, есть ли какая-то конечная стадия у структурных реформ, когда с уверенностью можно сказать, что они проведены и следует начать стимулирующую монетарную и фискальную политику? Во-вторых, а не может ли успешность проведения структурных реформ зависеть, собственно, от монетарной и фискальной политики? Другими словами, верно ли решается нашими властями дилемма, что первично – структурные реформы или смягчение фискальных и денежно-кредитных условий?
Отвечая на первый вопрос – о конечности процесса проведения структурных реформ – можно вспомнить утвержденное постановлением Правительства РФ от 19 июля 1999 г. N82 совместное «Заявление Правительства РФ и Центрального Банка РФ об экономической политике на 1999 год», где вопросу структурных реформ отводится отдельный раздел. Можно ли считать структурные реформы 20-летней давности выполненными? С одной стороны, вопросы «усиления конкуренции», повышения «прозрачности и подотчетности в сфере естественных монополий» или «структурной перестройки промышленности» актуальны и в настоящее время. С другой, задачи «либерализации международной торговли», «совершенствования управления налогово-бюджетной сферой» или «решения проблемы неплатежей», очевидно, уже в значительной степени решены или трансформировались.

При этом за 20 лет появились и новые структурные вызовы. Если раньше можно было спокойнее относиться к тому, что большая часть комплектующих и материалов поставляется из-за рубежа, то с введением санкций и ограничений в пандемию потребовалась структурная перестройка промышленного производства с развитием импортозамещающих производств внутри страны. Новые вызовы встают и перед рынком труда – в частности, необходимо повышение мобильности кадров для перехода из наиболее пострадавших отраслей в новые или более стабильные отрасли, и т.д. То есть говорить о некой конечной точке в проведении структурных реформ крайне сложно, если не невозможно. Те или иные структурные реформы нужны всегда и при любых условиях.
Необходимость проведения структурных реформ не является особенностью российской экономики
В этом плане интересно посмотреть на международный опыт. И оказывается, что вопрос структурных преобразований в экономике беспокоит далеко не только развивающиеся, но и развитые страны – то есть высокий уровень развития экономики вовсе не снимает с повестки данный вопрос. О необходимости структурных реформ можно, например, найти заявления представителей ЦБ Японии . А на сайте Европейского центрального банка (ЕЦБ) есть специальный раздел о таких реформах , под которыми подразумевается решение очень близких и нашей стране проблем: снижение административных барьеров, улучшение условий ведения бизнеса, развитие инноваций, расширение доступа населения к образованию и даже снижение уровня коррупции.
Более того, проблема медленной реализации структурных реформ в России не уникальна. Жалобы на то, что на территории ЕС такие реформы осуществляются слишком медленно, есть и в исследованиях ЕЦБ . А согласно признанию Марио Драги , экс-председателя ЕЦБ, каждую свою пресс-конференцию на данном посту он заканчивал призывом к проведению структурных реформ, как и его предшественники в большинстве своих выступлений. Однако ни Банку Японии, ни ЕЦБ озабоченность ходом реализации структурных реформ не мешали и не мешают проводить очень даже мягкую денежно-кредитную политику.
Направленность монетарной и бюджетной политики напрямую влияет на успешность проведения структурных реформ, что означает принципиальную неправильность подхода «сначала – реформы, потом – смягчение политики»
Отвечая на второй вопрос – насколько монетарная и бюджетная политики сами по себе определяют успех структурных реформ – стоит отметить, что руководство ЦБ РФ занимает достаточно жесткую позицию. По его мнению, структурные реформы находятся вне влияния ведомства и как бы не зависят от него. Так, в годовом отчете ЦБ за 2018 г. прямо заявляется, что «ряд характеристик экономики, в том числе институциональных и структурных, находится вне влияния Банка России». Роль бюджетной политики Минфина РФ в проведении структурных реформ настолько не умаляется. Однако и о существенном смягчении фискальной политики ради структурных преобразований пока говорить не приходится. «Разово можно простимулировать, создать условия для проведения структурных изменений. Но считать, что это является постоянно действующим инструментом, постоянно работающим стимулом для экономики, невозможно», – говорил министр финансов на ПМЭФ год назад .
С одной стороны, в позиции монетарных и фискальных властей есть зерно истины – проведением большинства структурных реформ напрямую ни Банк России, ни Минфин РФ заниматься не должны. Сокращением административных барьеров, защитой прав собственности, стимулированием конкуренции, развитием рынка труда, совершенствованием судебной системы и т.д. должны заниматься иные органы власти.
Однако означает ли это, что ЦБ и Минфин не могут повлиять на ход структурных реформ – и не влияют сейчас? Справедлива ли позиция, что без структурных реформ у них «нет возможностей для бюджетного или монетарного стимулирования экономического роста» ? И тут стоит вновь обратиться к международному опыту в определении роли монетарной и бюджетной политики в ходе структурных реформ.
Примечательно, например, исследование ЕЦБ о влиянии на ход структурных реформ различных факторов. Относительно фискальной политики в данном исследовании допускаются разные варианты ее влияния на структурные реформы – в зависимости от сферы их проведения. Но в целом исследование показывает, что ужесточение фискальной политики может быть необходимо для реформы разве что рынка труда, а улучшение бизнес-среды, трансформация товарных рынков или реформирование прямых иностранных инвестиций требуют исключительно стимулирующей бюджетной политики.
Выводы ЕЦБ о необходимости стимулирующей политики подтверждает и проведенное экономистами МВФ исследование опыта 26 стран с развитой экономикой. Результаты показали, что рост госрасходов, в том числе «на проекты с высокой отдачей», или введение налоговых стимулов «может помочь правительствам преодолеть некоторые препятствия для реформ», особенно в случае, если у стран есть резервы .
Относительно же роли денежно-кредитной политики в исследовании ЕЦБ делается четкий и однозначный вывод, что низкие процентные ставки в рамках стимулирующей монетарной политики только ускоряют проведение структурных реформ. Ведь низкий уровень процентных ставок делает проведение структурных реформ менее дорогостоящим и болезненным процессом. Снижение стоимости капитальных ресурсов дает возможности для перераспределения всех ресурсов в экономике для изменения ее структуры, поддерживает спрос на новые товары и услуги, которые важно вывести на рынок, и уменьшает издержки для тех, кто в результате проводимых реформ вынужден эти издержки нести. В результате, у государства появляется «пространство для проведения маневров», как сообщает ЕЦБ.
Примечательно, что исследование охватывает 40 очень разных экономик ОЭСР и ЕС, проводивших структурные реформы на протяжении почти 40 лет (в 1975-2013 гг.). Это важно с точки зрения традиционных опасений Банка России о том, что Россия – это не Япония или ЕС, и в нашей стране снижение ставок может привести к ускорению инфляции. Почему относительно других – столь разных – стран такие опасения не высказываются? Да потому, что именно структурные реформы могут стать тем инструментом, который будет способствовать росту совокупного предложения и инвестиций, что компенсирует возможный негативный эффект для инфляции . А это как раз то, что сегодня и требуется самому Банку России для достижения долгосрочной цели по обеспечению стабильно низких темпов роста цен. Ведь невозможно бесконечно зажимать жесткой монетарной политикой и так низкий спрос, а нужно дать ресурсы для инвестиций в проекты, связанные с реализацией структурных реформ, и расширение предложения. Тогда и снижение инфляции будет устойчивым, поскольку предложение сможет более гибко реагировать на изменение спроса.
Важен в речах зарубежных представителей бюджетных и монетарных ведомств относительно структурных реформ и еще один момент – готовность пробовать различные инструменты и отступать от истин прошлого. И подводя итог о дилемме структурных реформ – что должно быть раньше, сами реформы или стимулирующая монетарная и фискальная политика – можно привести слова заместителя управляющего Банка Японии Хироси Накасо. По его мнению, важно все сразу . Первый же его аргумент в защиту такой позиции – это то, что ждать, пока утрясутся все академические дебаты, нельзя. Почему бы не попробовать все? Сегодня этот призыв звучит как нельзя актуально. С нарастающей турбулентностью в мировой экономике промедления становятся все более губительными для экономики. Необходимо создать максимально благоприятные условия для структурных реформ, прежде всего монетарные и фискальные, и наконец уже действовать – в том числе не по учебникам.

Примечания:

 1.А. Злобин «Желание получить все здесь и сейчас»: Набиуллина, Силуанов, Кудрин и Орешкин о том, что нужно российской экономике», Forbes, 06.06.2019 г. https://www.forbes.ru/biznes/377321-est-ochen-bolshoe-zhelanie-poluchit-vse-zdes-i-seychas-nabiullina-siluanov-kudrin-i 

2. Из стенограммы выступления Антона Силуанова на сессии «Российская экономика в поисках стимулов роста» Петербургского международного экономического форума в 2019 г. http://government.ru/news/36948/

3. Из речи заместителя управляющего Банка Японии Хироси Накасо 12 февраля 2016 г. https://www.bis.org/review/r160217b.pdf
4. https://www.ecb.europa.eu/explainers/tell-me/html/what-are-structural_reforms.en.html
5.Antonio Dias Da Silva, Audrey Givone, David Sondermann «When do countries implement structural reforms?», Working Paper Series, European Central Bank, 2017 https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpwps/ecb.wp2078.en.pdf
6.Из вступительной речи Марио Драги на форуме ЕЦБ о центральных банках 22 мая 2015 г. https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2015/html/sp150522.en.html