Федеральный бюджет 2019-2021: основа для устойчивого ускорения экономического роста?
На этой неделе Правительство рассмотрело проект «Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов», содержащий цели и задачи политики Правительства на предстоящий период, предлагаемые меры и решения по достижению этих целей и задач, а также основные параметры бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ. Основной целью проводимой политики, согласно документу, является «устойчивое ускорение экономического роста» (стр. 25). Вместе с тем, отдельные положения документа свидетельствуют о планах возврата к накоплению профицита федерального бюджета и отказа от использования этих средств на инвестиционные цели. Кроме того, предлагаемая структура расходов федерального бюджета не демонстрирует изменений, указывающих на стимулирование ускорения роста экономики.
В федеральном бюджете снова профицит
Согласно представленным бюджетным проектировкам, федеральный бюджет в 2019-2021 гг. будет профицитным (Рис. 1). Наибольший профицит (1954 млрд. руб., или 1,8% ожидаемого ВВП) планируется получить в 2019 г., что связано с ускоренным ростом доходов бюджета, прежде всего за счет повышения НДС. В 2020 и 2021 гг. ожидаемый профицит федерального бюджета несколько меньше, однако и в эти годы он составляет, соответственно, 1,0% и 0,6% ожидаемого ВВП.
В отношении использования профицита бюджета в тексте «Основных направлений…» сказано крайне мало. Авторы документа упоминают только о том, что данный ресурс должен направляться на «создание новых активов, на капитальные вложения, на создание и стимулирование экономики, а не на текущее потребление» (стр. 47). Однако в то же время предполагается значительный рост «остатков на счете по зачислению дополнительных нефтегазовых доходов в иностранной валюте». При этом А. Силуанов по итогам обсуждения «Основных направлений…» заявил, что трата нефтегазовых доходов, поступающих в ФНБ, планируется «вне Российской Федерации» и относится к проектам, которые «создают спрос для российской продукции». По его словам, также «не исключается» инвестирование средств ФНБ в отдельные институты развития (упоминались РФПИ и ВЭБ).
Все это демонстрирует отсутствие определенности по одному из важнейших вопросов, связанных с бюджетом – использованию накопленного профицита. В принципе, заявления о нежелательности инвестирования профицита бюджета в российскую экономику находятся в полном соответствии с многолетней практикой Минфина, когда в период высоких цен на нефть доходы бюджета аккумулировались в нефтегазовых фондах, а инвестирование хотя бы части этих средств в стране считалось недопустимым в связи с необходимостью борьбы с инфляцией. Результатом такой политики стало то, что снижение мировых цен на нефть и обострение внешнеполитической обстановки застало российскую экономику в состоянии хронического дефицита инвестиций. В текущих условиях, характеризующихся высокими внешнеэкономическими и внешнеполитическими рисками, применение старой тактики изъятия средств из экономики будет иметь еще более серьезные последствия.
Расходы федерального бюджета: есть ли источники роста?
Планируемая структура расходов федерального бюджета на 2019-2021 гг. отличается от аналогичной структуры 2018 г. и прошлых лет в том, что в состав расходов бюджета отдельно включены расходы на финансовое обеспечение Указа Президента № 204 – это расходы на национальные проекты. В 2019 г. сумма этих расходов составляет 1169,5 млрд. руб., или 6,5% суммарных расходов (это сопоставимо, например, с суммой затрат бюджета по статьям «образование» и «здравоохранение»). В 2020 и 2021 гг. планируемые суммы расходов на эти статьи еще выше, и составляют 6,6% и 7,4% расходов соответственно. Однако в «Основных направлениях…» не раскрывается, каким будет распределение средств в рамках этой статьи по целевому назначению. В частности, имеющиеся данные не позволяют оценить, какая часть этих средств будет направлена на инвестиционные цели.
Введение в структуру расходов федерального бюджета вышеуказанной новой статьи, а также наличие условно утвержденных расходов (на них приходится 471,8 млрд. руб. в 2020 г. и 994,5 млрд. руб. в 2021 г.) приводит к тому, что чисто статистически доли расходов бюджета, приходящиеся на традиционные статьи расходов, оказываются ниже (Рис. 2). Однако если пересчитать структуру всех расходов бюджета, исключая из общей суммы средства на реализацию национальных проектов и условно утвержденные расходы, то доли расходов, приходящиеся на большинство статей, будут мало отличаться от тех значений, что есть сейчас. Например, на долю крупнейшей статьи расходов (расходы на социальную политику – прежде всего это трансферты в Пенсионный фонд) в 2019-2021 гг. будет все так же приходиться 29-30% суммарных расходов федерального бюджета, на национальную оборону – 16-17% расходов и т.д. Практически такими же, как сейчас, останутся доли расходов по статьям «образование», «здравоохранение», «национальная безопасность» и др. Сокращение расходов (как в относительном, так и в абсолютном выражении) планируется по таким статьям, как расходы на национальную экономику, ЖКХ, культуру и кинематографию, физкультуру и спорт.
Так, в 2019 г. расходы на национальную экономику планируется сократить на 6,8% по сравнению с 2018 г. В 2020 и 2021 гг. планируется продолжить сокращение этих расходов (сокращение в номинальном выражении составит 2,1% и 0,8% по сравнению с предыдущим годом). В результате, доля расходов на национальную экономику к 2021 г. (даже если не учитывать расходы на нацпроекты и условно утвержденные расходы) будет снижена с 14,3% в 2018 г. до 12,4%. При этом вопрос о том, в какой мере это сокращение может быть замещено расходами в рамках национальных проектов, пока остается без ответа.
Планируемая структура расходов бюджета, которая во многом сохраняет существующие пропорции, но при этом допускает сокращение расходов на национальную экономику, вызывает серьезный вопрос: за счет чего будет обеспечено достижение поставленной цели ускорения экономического роста? Учитывая сохраняющуюся неопределенность в отношении использования профицита федерального бюджета, а также предложения Минфина по ужесточению процедур расходования средств, существует риск того, что расходы бюджета не смогут стать основой для инвестиционного роста экономики.
