Бюджетный прогноз до 2036 г.
В конце прошлой недели Минфин опубликовал «Бюджетный прогноз РФ на период до 2036 г.» – документ, являющийся частью системы стратегического планирования и используемый как ориентир для определения состояния бюджетной системы и направлений бюджетной политики. Одной из основных задач бюджетного прогноза является «снижение уровня неопределенности относительно основных приоритетов, подходов к формированию механизмов и принципов реализации бюджетной политики на долгосрочном горизонте» (стр. 2). Однако содержание бюджетного прогноза, включая определение его сценариев, оценку доходов и расходов, их динамику и т.д., вызывает целый ряд вопросов относительно вклада фискальной политики в достижение поставленных целей социально-экономического развития страны.
Сценарии прогноза: больше вопросов, чем ответов
Бюджетный прогноз до 2036 г. содержит 2 сценария – базовый и консервативный, которые отличаются по «совокупности внешних и внутренних условий». Данные сценарии, как заявляется в документе, соответствуют сценариям прогноза социально-экономического развития, утвержденного в конце 2018 г. Описание сценариев в документе представлено достаточно кратко и в большей степени ориентировано на базовый сценарий, рассматриваемый как основной. При этом и описание сценариев (стр. 21-23 документа), и их основные параметры (приложение 1 к документу) показывают, что по многим показателям отличия между данными сценариями невелики (см. таблицу). Особенно это характерно для периода 2031-2036 гг., когда по ряду параметров между сценариями наблюдается полное совпадение (совпадают цены на нефть, курс доллара, уровень инфляции).
Содержание некоторых параметров прогноза не раскрыто. Например, информация об ожидаемых темпах роста мировой экономики (которые, судя по описанию, являются одним из ключевых отличий между сценариями) представлена в крайне обобщенной форме: «замедление темпов роста до менее 3% к 2036 г.» в базовом сценарии, и «более низкие темпы, чем в базовом сценарии» для консервативного сценария. В ряде случаев характеристики консервативного сценария оказались такими же, как в базовом сценарии, или даже более «позитивными», однако такие особенности не получили рассмотрения в документе. Например, темпы роста инвестиций в основной капитал в консервативном сценарии после 2025 г. оказываются выше, чем в базовом (4,2% против 4,0% в 2025-2030 гг. и 3,3% против 3,0% в 2021-2036 гг. соответственно), однако пояснения по этому поводу в документе не приводятся.
В целом, близость параметров двух сценариев прогноза, а также то, что оба сценария не предусматривают каких-либо принципиальных отличий от текущей ситуации, указывает на то, что по сути оба приведенных сценария являются консервативными.
Какие задачи решает бюджетный прогноз?
Перечень основных параметров, используемых для сценариев бюджетного прогноза, содержит важную особенность: в нем перечислены как «внешние» показатели, определяющие макроэкономические условия для страны (темпы роста мировой экономики, мировые цены на нефть), так и те показатели, на которые может и должна влиять налогово-бюджетная политика (инвестиции в основной капитал, реальные доходы населения, темпы экономического роста и др.). На эту же особенность указывает и описание сценариев прогноза, где говорится о «сохранении действующей конструкции макроэкономической политики (свободное курсообразование и инфляционное таргетирование, «бюджетные правила» и соответствующие операции на валютном рынке)» (стр. 21), которая является «внутренним экономическим условием» базового сценария.
Тем самым искажается весь смысл прогнозирования, требуемого для стратегического управления развитием экономики. Вместо того, чтобы оценивать возможности бюджетной системы по воздействию на социально-экономическое развитие страны, прогноз решает совершенно иную задачу: оценивается состояние бюджетной системы в заданных макроэкономических условиях. Задачи бюджетного прогноза в такой ситуации, по сути, превращаются в сугубо технические: остается лишь оценить объем и структуру доходов и расходов, исходя из действующих правил их формирования. Такой прогноз не может служить инструментом, поясняющим, как именно бюджетная политика способствует достижению этих целей (и может ли она в принципе этому способствовать).
Бюджетная система будущего: экономия продолжится
Согласно бюджетному прогнозу, отношение доходов бюджетной системы к ВВП уменьшится с 35-36% ВВП в 2019-2021 гг. до 31-32% ВВП в 2034-2036 гг. В основном это будет связано с относительным сокращением доходов федерального бюджета (прогнозируется их уменьшение с 18-19% ВВП до 14% ВВП) и доходов Пенсионного фонда РФ (с 8% до 6% ВВП, что связано с сокращением объема трансферта из федерального бюджета вследствие пенсионной реформы). В свою очередь, изменения в федеральном бюджете связаны прежде всего с нефтегазовыми доходами: в прогноз заложены существенно более низкие цены на нефть, чем наблюдаются сейчас (текущий уровень цен назван в документе «временным»), а также сделано допущение, что вклад нефтегазового сектора в экономику и в формирование доходов бюджета сократится (условия добычи нефти и газа будут ухудшаться, возрастет объем налоговых вычетов, предоставляемых сектору). При этом доля доходов федерального бюджета, не относящихся к нефтегазовым, сохранится в течение всего прогнозного периода на уровне 10-11% ВВП.
Расходы бюджетной системы в целом относительно ВВП также несколько снизятся: с 34-35% ВВП в 2019-20201 гг. до 32% в 2034-2036 гг. Примерно такая же тенденция предполагается в отношении федерального бюджета (снижение с 17% до 15% ВВП) и Пенсионного фонда (с 8% до 6% ВВП). В результате, бюджетная система в целом, а также федеральный бюджет, от текущего состояния профицита с 2024 г. перейдут к дефициту в объемах до 0,5% ВВП и 0,7% ВВП соответственно.
В целом, такие характеристики бюджетной системы будущего демонстрируют исключительно консервативный подход к бюджетному планированию. Текущее профицитное состояние бюджетной системы, указывающее на возможности увеличения расходов инвестиционного характера (что исключительно важно для достижения целей национальных проектов), объявлено «временным». Все это формирует основу для продолжения сложившейся практики «бюджетной экономии», когда бюджетные расходы воспринимаются Минфином не как инструмент развития, а как вынужденные траты, подлежащие минимизации. При этом, судя по документу, аналогичный подход будет применяться и в отношении налоговой политики, которая будет скорее инструментом изъятия, чем инструментом стимулирования роста. Так, на стр. 32 документа указывается, что расширение практики предоставления «налоговых льгот и преференций» является «риском для бюджетной системы».
Федеральный бюджет и расходы на национальные проекты
Особенности формирования бюджетного прогноза не позволяют установить четкой связи между расходами на национальные проекты и уровнем социально-экономического развития. Прежде всего, расходы федерального бюджета на национальные проекты не выделены ни в составе государственных программ, ни по какому-либо иному принципу. Единственным ориентиром, указывающим на расходы, связанные с национальными проектами, является информация о создании Фонда развития объемом до 3,5 трлн. руб. (в 2019-2024 гг.), вследствие чего в указанные годы объем расходов в рамках «бюджетного правила» увеличен на 500-600 млрд. руб. ежегодно.
Оценка изменения расходов федерального бюджета в реальном выражении (на основе ожидаемого уровня потребительской инфляции в прогнозном периоде) показывает, что в период реализации национальных проектов реальные темпы роста расходов оказываются даже ниже, чем в долгосрочном периоде (см. рисунок). Так, на горизонте 2030-2036 гг. ежегодное увеличение расходов федерального бюджета составит около 2%, в то время как в 2020-2022 гг. этот показатель должен составить 1,3-1,5% ежегодно. Важно отметить, что ожидаемые показатели роста доходов и расходов существенно отличаются от фактических данных, характерных для последних лет. Например, в 2010-2018 гг. изменение доходов и расходов федерального бюджета в реальном выражении имело высокую волатильность (ежегодные темпы роста доходов в реальном выражении находились в диапазоне от -7,1% до +29,0%, а расходов – от 0% до +17,4%), при этом в среднем за год доходы федерального бюджета в реальном выражении возрастали в этом периоде на 11%, а расходы – на 6%.
