"Умеренность и аккуратность"

Государственная дума, не без некоторого недовольства, все же готовится принять очередной умеренно консервативный бюджет. Однако он вряд ли поможет реализации амбициозных национальных целей: совокупно в реальном выражении мы даже в 2024 году будем тратить ненамного больше, чем в 2014-м
Госдума в ближайшие дни рассмотрит федеральный бюджет на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов во втором чтении. Хотя расходы по ряду важных статей до 2024 года будут стабильно выше доковидного уровня – это касается здравоохранения и образования, в целом относительно расходов Минфин остается сдержанным: их объем относительно ВВП будет снижаться. Некоторые эксперты опасаются, что с таким уровнем госрасходов России будет сложно выйти даже на темпы роста экономики в 3% годовых.
Доходы: нефть выдохнется
Начнем с основных показателей. Правительство рассчитывает на хорошие доходы: по сравнению с доковидным 2019 годом в 2022-м они должны вырасти почти на четверть. Доходы федерального бюджета на 2022 год запланированы в объеме 25 трлн рублей (что соответствует 18,8% ВВП). В номинальном выражении это на 5,2% больше, чем в 2021 году, и на 23,9%, чем в допандемийном 2019-м.
Однако с учетом обесценения денег картина получается гораздо скромнее: рост будет, но, скорее, в рамках роста ВВП. В реальном выражении (в ценах 2021 года с коррекцией по дефлятору ВВП) прирост составляет 1,2 и 5,8% к доходам 2021 и 2019 годов соответственно.
В перспективе следующих двух лет ситуация с доходами ухудшится: на 2023 и 2024 годы доходы федерального бюджета запланированы в размере 25,5 трлн (18% ВВП) и 25,8 трлн рублей (17% ВВП). Для сравнения: в 2019, 2020 и 2021 годах доходы бюджета соответствовали 18,5, 17,5 и 19,1% ВВП.
Причина взлета доходов в этом и в 2022 году относительно ВВП – нефть. Напомним, за десять месяцев 2021 года профицит составил 2,14 трлн рублей – и все из-за высокой нефти. Так, поступление нефтегазовых доходов за десять месяцев превысило плановые показатели на 22% и достигло 7,293 трлн. Ненефтегазовые доходы в этом году увеличились почти на два триллиона рублей по сравнению с 2020-м – это увеличение почти целиком "на совести" НДС. Важно, что в 2022 году Минфин роста НДС почти не ждет, следующий солидный прирост поступлений этого налога заложен лишь на 2023 год.
Что интересно, даже при более высоких нефтегазовых доходах, чем ожидалось, Минфин в первой половине этого года продолжил занимать. Внутренний долг России увеличился с 14,75 трлн рублей на начало года до 16,19 трлн рублей на конец первого полугодия. Впрочем, дальше темпы роста внутреннего долга замедлились. Зачем занимать в ситуации, когда нефтяные деньги льются рекой? Чтобы не отступать от плана: "лишние" доходы в основном возникли из-за неожиданного роста цен на нефть выше прогноза, а проведенные заимствования были запланированы еще до этого роста. Более того, незапланированные поступления от нефтяных доходов нельзя тратить (то самое бюджетное правило, бюджетная роспись и т. д.) – они сначала оседают в ФНБ. У нас вообще очень плохо с механизмами незапланированных расходов или перераспределением незапланированных доходов. В 2020-2021 годах были разрешены отступления от жестких ограничений на дополнительные расходы, но в 2022-м ситуация вернется в "норму".
В будущем году Минфин прогнозирует дальнейший рост нефтегазовых доходов, как по сравнению с ВВП (7,2%), так и по доле в общих доходах (38,1%). Напомним, в 2020 году нефтегазовые доходы соответствовали всего 4,9% ВВП и составляли 28% в общих доходах федерального бюджета, в 2021 году они прогнозируются на уровне 6,8% ВВП и 35,6% от общих доходов. (Более детально о тенденциях в доходах бюджета можно прочитать в статье "Сверхдоходы обложили удачно", "Эксперт" № 38 за 2021 год.)
Расходы: раньше мы жили еще хуже
Сопоставление расходов с доходами показывает: Минфин допускает в будущем не только профицит, но даже небольшой дефицит, но при этом будет держать расходы в строгих рамках. План по расходам на 2022 год составляет 23,7 трлн рублей (17,8% ВВП). В номинальном выражении это на 1,1% больше, чем в 2021 году, и на 30%, чем в допандемийном 2019-м. В реальном выражении (в ценах 2021 года с коррекцией по дефлятору ВВП) мы, наоборот, в будущем году увидим сокращение на 2,8%, а в сравнении с 2019 годом все еще будет наблюдаться рост, но всего на 5,8%.
На 2023 и 2024 годы де-факто запланировано бюджетное сжатие: расходы должны составить 25,2 трлн (17,3% ВВП) и 26,4 трлн рублей (16,5% ВВП) соответственно. Для сравнения: в 2019, 2020 и 2021 годах расходы бюджета соответствовали 16,6, 21,3 и 18,8%.
В результате в 2022 году планируется закрыть бюджет с профицитом в 1,3 трлн рублей, что соответствует 1% ВВП. В 2023 году профицит составит 0,3 трлн рублей (0,2%), а в 2024 году уже может появиться дефицит в ?0,5 трлн рублей (?0,3% ВВП). Минфин предполагает, что в 2024 году наши нефтегазовые доходы снизятся, тогда как сопоставимо снизить расходы мы не сможем.
Напомним, профицит бюджета в 2019 году составил 1,9 трлн рублей (1,8%), а в 2020-м из-за пандемии, ограничительных мер и мер поддержки населения и компаний Россия получила существенный дефицит в ?4,1 трлн рублей (?3,8% ВВП).
Если посмотреть на ситуацию в ретроспективе, то бросается в глаза, что расходы федерального бюджета в реальном выражении (в ценах 2021 года, коррекция по дефлятору ВВП) примерно остаются на уровне 2014 года на перспективе до 2024-го, особенно если сгладить спад 2018 года и пик 2020-го. Эта ситуация вызывает много вопросов, особенно если вспомнить о поставленных национальных целях и заявленных нацпроектах. Получается, мы хотим реализовать амбициозные планы, вложиться в инфраструктуру и социальную сферу, оставаясь в рамках прежних бюджетных расходов?
"В 2022 году из экономики в виде налогов и иных платежей в пользу государства будет изъято значительно больше средств, чем возвращено в нее в виде бюджетных расходов. То есть вместо бюджетного стимулирования экономики предполагается, наоборот, сдерживание ее роста через избыточное накопление средств в бюджете и ФНБ, – рассказывает заместитель начальника отдела аналитических исследований Института комплексных стратегических исследований Вера Кононова. – На 2023-2024 годы столь ярко выраженной сдерживающей политики пока не запланировано (например, на 2024 год планируется сравнительно небольшой дефицит бюджета). Однако нужно учитывать, что Минфин склонен, с одной стороны, к консервативной оценке поступающих доходов, а с другой – к сдерживанию фактического финансирования запланированных расходов, что неоднократно приводило к получению профицита вместо ожидавшегося дефицита. Кроме того, аргументы о будущем дефиците бюджета нередко используются Минфином как обоснование необходимости "бюджетной экономии" в данный момент".
Для иллюстрации "прижимистости" бюджетной системы в плане траты запланированных денег можно привести исполнение расходов федерального бюджета за десять месяцев 2021 года: это всего 73,4% к сводной бюджетной росписи с учетом внесенных изменений (то есть дополнительных расходов, которые в связи с коронавирусом было решено сделать в этом году).
Вера Кононова также напоминает, что в проект бюджета заложены ежегодные темпы роста ВВП России на 3%. Но учитывая текущие тенденции в макроэкономической политике (возвращение к бюджетному правилу, сворачивание мер бюджетного стимулирования, сохранение жесткой денежно-кредитной политики), достижение таких темпов роста – довольно амбициозная задача: "Например, текущий прогноз МВФ по темпам роста ВВП России предусматривает, что в 2022 году ВВП вырастет на 2,9 процента, в 2023-м – на 2,0 процента, а в 2024-м – на 1,8 процента".
С тем, что бюджет на новую трехлетку никак не помогает росту экономики, согласна и проректор по научной работе Финансового университета при правительстве РФ Светлана Солянникова. По ее мнению, расходы федерального бюджета на 2022-2024 годы не обеспечивают предпосылок для долгосрочного экономического роста. "Во-первых, анализ структуры расходов федерального бюджета в 2014-2024 годах свидетельствует, что она остается инерционной как в разрезе направлений расходования средств, так и в части структуры и динамики программных расходов, – рассказывает Светлана Солянникова. – Во-вторых, уровень бюджетных расходов социальной направленности в общем объеме расходов возвращается к доле, которая сложилась до пандемии, при этом расходы на реализацию мероприятий социальной политики снизятся до 4,2 процента ВВП к 2024 году – и это будет самый низкий показатель за последнее десятилетие". В-третьих, продолжает эксперт, такие национальные цели развития Российской Федерации, как сохранение населения, здоровье и благополучие людей, возможности для самореализации и развития талантов, комфортная и безопасная среда для жизни, достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство, цифровая трансформация, не получили значимого бюджетного стимулирования в части налоговых расходов федерального бюджета на 2022-2024 годы.
По расчетам "Эксперта", в реальном выражении к 2024 году из больших направлений заметно вырастут лишь расходы на обслуживание госдолга и национальную безопасность – в 2020-2021 годах государство активно занимало, чтобы финансировать дополнительные "пандемийные" и социальные расходы, но в целом эта статья относительно невелика. Структура же расходов бюджета действительно остается неизменной все последние годы, за исключением "ковидного" всплеска расходов (см. графики 2-4).
Впрочем, другие расчеты могут давать немного более утешительные результаты. Например, по оценке ведущего научного сотрудника института "Центр развития" НИУ ВШЭ Андрея Чернявского, в неизменных ценах (2006 года), полученных на основе среднегодовых показателей инфляции, расходы федерального бюджета в 2024 году будут выше, чем в 2014-м. Однако даже по этим расчетам прирост составит всего 4,3% – за десять лет это очень немного.
Главный экономист, руководитель центра макроэкономического анализа Альфабанка Наталия Орлова предлагает посмотреть на ситуацию с расходами под таким углом: да, сейчас и до 2024 года Минфин не особенно щедр на расходы, но до 2020 года мы жили в еще более жесткой бюджетной системе, по сравнению с которой подвижки налицо.
Так, Наталия Орлова напоминает, что до 2020 года правительство РФ проводило жесткую бюджетную политику, которая оказывала поддержку ЦБ РФ в его задаче по обеспечению снижения уровня инфляции. "Но после 2020 года приоритеты политики, по всей видимости, изменились, – рассуждает экономист. – В 2020 году было принято решение поднять подоходный налог и вместо запланированного пятипроцентного сокращения расходов бюджета в 2021 году по факту они вырастут на пять-шесть процентов год к году. Иными словами, сравнение с 2014 годом не выглядит корректным, так как демонстрирует лишь склонность к жесткой политике в 2015-2019 годах, но не позволяет уловить изменение политики последних двух лет".
"Если рассматривать расходы федерального бюджета в реальном выражении как отношение их номинального объема к ВВП (это широко распространенная практика), то в 2022-2024 годах они должны составить 17,4-17,8 процента ВВП, что превышает уровень докризисного 2019 года (16,7 процента ВВП), когда национальные проекты уже активно финансировались, – рассказывает научный сотрудник Центра межбюджетных отношений НИФИ Минфина Роман Афанасьев. – Это несколько ниже уровня 2014 года (18,8 процента ВВП). Но нужно учитывать, что 2014-й был кризисным, а в кризисные годы бюджетные расходы в реальном выражении выше, чем в обычные годы, что связано как с необходимостью проведения антикризисных мероприятий и контрциклической бюджетной политики, так и с относительно низким уровнем ВВП, который стоит в знаменателе соответствующего показателя реального объема расходов. Для сравнения: в 2009 и 2020 годах расходы федерального бюджета составили 24,9 и 21,3 процента ВВП соответственно. Таким образом, планируемый в 2022-2024 годах реальный уровень расходов федерального бюджета не вступает в противоречие с необходимостью финансирования мероприятий для реализации нацпроектов и достижения национальных целей".
"В целом я бы сказала, что правительство делает ставку на растущую роль бюджета в экономическом росте – в пользу этого говорит решение о повышении налога на металлургов (правительству нужно больше финансовых ресурсов), повышение социально ориентированных расходов – в структуре доходов населения доля социальных выплат в 2020 году превысила 20 процентов, а доходы от предпринимательской деятельности упали до пяти процентов", – говорит Наталия Орлова.
Добавим, что в СМИ появились слухи о новых выплатах населению в 2022 году. С одной стороны, так мы поддерживаем спрос и людей, чьи естественные доходы пока не растут, с другой – тенденция к росту доли социальных выплат в доходах не выглядит здоровой, она означает, что гражданам предлагают ждать пяти- и десятитысячных выплат от государства, а не работать ради роста зарплат и доходов от бизнеса.
На пенсиях не сэкономили
Разбор конкретных направлений расходования бюджетных средств начнем с самой крупной статьи – социальной политики. Это по большей части трансферт в Пенсионный фонд, ежегодно бюджет закрывает почти 40% его расходов. В 2022 году по этому направлению социальной политики предполагают потратить 5,8 трлн рублей – почти четверть всех расходов федерального бюджета, или 4,4% ВВП. Тут надо отметить, что из-за дополнительных выплат гражданам в прошлом "ковидном" году расходы на социальную политику вышли за все рамки и достигли почти семи триллионов рублей. Если сравнивать с "нормальным" 2019 годом, то в 2022-м мы увидим рост расходов на соцполитику почти на 20% (в реальном выражении – рост на 2%).
В целом, если не брать в расчет пандемийный пик, то на фоне повышения пенсионного возраста можно было ожидать снижения расходов на социальную политику за счет экономии на трансфертах в ПФР. Тем не менее этого не происходит. "Повышение пенсионного возраста, по расчетам экспертов, не оказало значительного влияния на снижение расходов Пенсионного фонда, – рассказывает профессор кафедры экономики и финансов общественного сектора Института государственной службы и управления РАНХиГС Людмила Пронина. – Они продолжают расти. Растут и трансферты из федерального бюджета". Откуда рост? По словам Людмилы Прониной, это происходит за счет компенсации пониженных тарифов страховых взносов для малого и среднего бизнеса, повышения социальных пенсий до уровня не ниже прожиточного минимума, валоризации пенсионных прав, сформированных до 1990 года единовременных выплат неработающим и работающим пенсионерам (10 тыс. рублей в 2021 году). Так что с учетом этого объем трансферта из федерального бюджета в Пенсионный фонд вырастет более чем до 3,6 трлн рублей в 2022 году. "Законом о бюджете на 2021- 2023 годы на пенсионную систему в 2021 году было предусмотрено 3,3 триллиона рублей, однако фактические расходы составили 3,7 триллиона", – говорит Людмила Пронина.
Национальную оборону подробно рассматривать не будем, слишком велика в ней доля секретных статей. Отметим только, что в 2022 году, после двух лет пандемии, она снова обогнала национальную экономику. Расходы на оборону составят 3,51 трлн рублей, или 2,6% ВВП. На национальную экономику в 2022 году потратят 3,46 трлн рублей, или 2,6% ВВП (2021 год – 2,9% ВВП, 2019-й – 2,6% ВВП). В реальном выражении сокращение по сравнению с 2021 годом – минус 7,9%, а прирост к 2019 году – плюс 4,5%.
"Доля этой важнейшей статьи ("Национальная экономика". – "Эксперт") в структуре расходов федерального бюджета будет уменьшаться с 14,6 процента в 2022 году до 14,1 процента в 2024-м, – обращает внимание Вера Кононова. – Это связано с сокращением расходов по целому ряду госпрограмм, причем не только в связи со сворачиванием антиковидных мер поддержки экономики или с техническим переносом расходов из одного раздела бюджета в другой. Ряд программ предполагает чистое сокращение финансирования в 2022 году по сравнению с 2021-м. Например, расходы по госпрограмме "Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений" в 2022 году предлагается снизить на 39,9 процента по сравнению с 2021-м, "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" – на 44,9 процента, "Развитие авиационной промышленности" – на 62,7 процента".
Андрей Чернявский добавляет, что в 2022 году по сравнению с 2021-м помимо расходов, связанных с пандемией, сокращаются расходы на прикладные научные исследования и дорожное хозяйство. Последнее он связывает с особенностями исполнения национальных проектов.
Впрочем, даже при снижении расходов на фоне других стран мира наши расходы на экономику не выглядят маленькими. "Проект федерального бюджета формировался с учетом восстановления экономического роста после антиковидных ограничений, что приводит к запланированному в законопроекте снижению расходов федерального бюджета на поддержку реального сектора, – рассказывает Светлана Солянникова. – При этом доля расходов экономической направленности в общем объеме расходов бюджета центрального правительства в Российской Федерации (14,1-14,3 процента) выше среднего уровня в странах – членах ОЭСР (6-9 процентов)". Среди остальных статей выделяются "Общегосударственные вопросы" (1,9 трлн рублей, 1,4% ВВП в 2022 году), по которым (если смотреть в реальном выражении) в 2021 году наблюдался пик, а дальше предполагается постепенный выход на прежний уровень. По этому направлению проходят расходы на реализацию функций президента РФ, председателя, его заместителей и аппарата правительства, Федерального собрания, Следственного комитета, прокуратуры, иных федеральных органов государственной власти, а кроме того, федеральный проект "Цифровое государственное управление".
"Снижение расходов по этому разделу в 2024 году до 1,1 процента ВВП объясняется уменьшением расходов на федеральный проект "Цифровое государственное управление". Причина снижения – приведением объема и структуры этих расходов в соответствие с паспортом национального проекта "Цифровая экономика"", – поясняет Светлана Солянникова.
Людмила Пронина также добавляет, что в определенной мере снижение общегосударственных расходов обусловлено корректировкой региональной политики, в том числе принятием в первом чтении проекта федерального закона об изменении статуса глав субъектов РФ. (Возможно, суть законопроекта как раз и состоит в сокращении затрат на содержание глав регионов и их аппаратов.)
На обслуживание государственного долга в 2022 году будет потрачено 1,4 трлн рублей, или 1,1% ВВП, – на 21,3% больше, чем в 2021 году и на 92% больше, чем в 2019-м. Впрочем, до критических значений государственного долга нам еще очень и очень далеко.
Регионам дадут денег на медицину – и на этом все
Что действительно внушает оптимизм, так это серьезный рост расходов на здравоохранение и образование. Так, на здравоохранение в следующем году потратят 1,2 трлн рублей, или 0,9% ВВП. На 8,6% меньше, чем годом ранее, но на 74,7% больше, чем в 2019 году.
Нужно сразу отметить, что дело не только в противоковидных мероприятиях. "Рост расходов на здравоохранение обусловлен в первую очередь увеличением бюджетных ассигнований: на программу профилактических медицинских осмотров и диспансеризации населения (в 2022 году – восемь миллиардов рублей); на инициативу "Оптимальная для восстановления здоровья медицинская реабилитация" (в 2022 году – 9,2 миллиарда рублей, в 2023-м – 10 миллиардов); на субсидии субъектам РФ на строительство и реконструкцию больниц и поликлиник; на субвенции тем же субъектам по обеспечению лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, – перечисляет Светлана Солянникова. – Часть этих расходов обусловлена нацпроектом "Здравоохранение", часть – необходимостью минимизации последствий пандемии и реагированием на системные проблемы в здравоохранении, которые показала пандемия всем государствам".
Напомним, что начавшаяся десять лет назад оптимизация здравоохранения была вызвана именно масштабным недофинансированием этой сферы: как писал в 2015 году "Эксперт" (см. "Возьмите в руки дефлятор", № 38), здравоохранение – падчерица бюджета. Как только в стране начинаются не очень хорошие времена, медицину "режут". С 2006 по 2014 год расходы на здравоохранение в реальном выражении выросли всего на 15%, тогда как ВВП России за тот же период – на 30%. То есть медицина недополучила 15% роста. Это сразу отразилось на росте смертности. К 2019 году число больничных коек на 10 тыс. россиян опустилось до 78,4 – с 96,2 в 2009 году и 137,4 в 1990-м. Мы никогда не узнаем, в какой момент мы прошли оптимальную точку и сколько жизней в пандемию стоило многолетнее недофинансирование медицины.
Вернемся к будущему бюджету. Довольно неожиданные тенденции наблюдаются в межбюджетных трансфертах. Уж чего было трудно ожидать, так это их снижения (в реальном выражении) в текущих условиях, когда на региональный уровень передается все больше расходов и многие регионы так и не достигли приемлемого состояния своих бюджетов. Тем не менее в 2022 году по этому направлению будет выделен 1 трлн рублей (?9,8% в реальном выражении к 2021 году, ?12,8% к 2019-му), или 0,8% ВВП. Годом ранее выделялось 0,9% ВВП, в 2020-м – 1,3%, в 2019-м – 0,9% ВВП.
Отчасти экономия связана с перераспределением денег в рамках нацпроектов. "Большая часть средств межбюджетного регулирования была перераспределена на финансирование национальных проектов, в которых принимают участие и регионы", – рассказывает Людмила Пронина. Она напоминает, что на реализацию нацпроектов межбюджетные трансферты в 2022 году предусмотрены в объеме 936 млрд рублей (+37% к объему, предусмотренному на 2021 год прошлым законом о бюджете). Помимо этого предусмотрено увеличение общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в 2022 году до 759 млрд рублей – на 5,6% по сравнению с 2021 годом.
Но даже несмотря на перераспределение, уменьшение межбюджетных трансфертов – опасный шаг для регионов. "Учитывая, что за 2014-2024 годы количество субъектов федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, фактически не меняется (лишь 10-13 регионов не являются ее получателями), сокращение объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, до 0,8 процентов ВВП в 2022 году и 0,7 процента в 2024-м (самый низкий показатель за 2014-2024 годы) сделает невозможной решение задачи роста реальных доходов населения и повышения качества человеческого капитала, так как основной объем социальных расходов финансируется именно из региональных бюджетов", – считает Светлана Солянникова.

Источник: Эксперт